“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.”
1. GİRİŞ
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda temel ilkeleri düzenleyen beşinci maddenin ilk fıkrası yukarıdaki gibidir. Bu yazıda temel ilkelerden, “kaynakların verimli kullanılması" ilkesinden ne anlaşılması gerektiği kısaca yorumlanacak, sınırlı olarak da diğer ilkelerle ilişkisi ve birlikte uygulanmasına değinilecektir. İlk olarak ifade etmek gerekir ki genel olarak “kaynak” ifadesinden sadece parasal kaynaklar anlaşılabileceği gibi, daha geniş anlamda doğal kaynaklar, beşeri kaynaklar ve diğer kaynaklar da anlaşılabilir. Bu yazıda sadece parasal kaynaklar kastedilmektedir. Yazının kapsamı ise, ihtiyacın belirlenmesi hususu ile sınırlı tutulmuştur. Özellikle bazı alım yöntemlerinde ihalenin verilmesine ilişkin hususlar ise bir sonraki yazıda ele alınacaktır.
Bu ilkenin anlamına değinebilmek için kamu alımlarına ekonomi cephesinden bakış gereklidir. Bilindiği üzere en yalın haliyle ekonomi (iktisat), “sınırlı kaynaklarla, sınırsız ihtiyaçların karşılanmaya çalışılması” olarak tanımlanır. Diğer ekonomik aktörler gibi, doğal olarak kamu idarelerinin de ihtiyaçlarını karşılamak için kullanacakları kaynakları sınırlıdır. Hatta bu durum Kanun’un bahsedilen maddesinde düzenlenen bir başka ilke olan “ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz” ilkesi ile desteklenmektedir. 2886 sayılı eski Kanun'a tepkisel bir yaklaşımla düzenlenen bu hüküm ile amaçlanan şey, ihtiyaçlar için bir kaynağın oluşturulması ve harcamaların bir plan dahilinde kaynaklara göre yapılması ve kural olarak bütçe planı içerisinde kalınmak suretiyle kaynakların gereksiz yere harcanmasının önüne geçilerek verimliliğin sağlanmasıdır.
Toparlamak gerekirse, kamu idareleri ve görevlileri, sınırlı olan kamu kaynaklarının verimli olarak kullanılmasını gözetmek, israfından kaçınmak zorundadırlar. Buna göre her alım konusu kendi içerisinde doğru olarak değerlendirilmeli ve nihai kararlar doğru değerlendirmelere göre alınmalıdır.
2. İHTİYACIN BELİRLENMESİNE İLİŞKİN HUSUSLAR
2.1 İhtiyacın var olup olmaması sorunu
Kaynakların verimli kullanılmasını tesis etmek için ilk adım, alım konusu şeyin edinilmesinde kamusal bir ihtiyaç olup olmadığını değerlendirmektir. Çünkü bu değerlendirmenin sonunda alınacak karar ile kaynak kullanımı gerekecek ya da gerekmeyecektir (yani para harcanması gerçekleşecek ya da gerçekleşmeyecek).
Genel olarak ihtiyaçlar hayatın olağan akışı içerisinde kendiliğinden ortaya çıkar (objektif tespit). Ancak bazı durumlarda, karar alıcıların düşünce dünyasında ihtiyacın ortaya çıktığı yanılgısı ya da aşağıdaki başlıkta anlatılacağı üzere ihtiyacın boyutlarına ilişkin bir yanılgı oluşabilir (subjektif değerlendirme). Bu aşamada ihtiyacın gerçek anlamda kamusal bir ihtiyaç olup olmadığı değerlendirilmesinin mümkün olduğunca objektif olarak yapılabilmesi için, daha geniş ve katılımcı bir kitlenin karar alma süreçlerine dâhil edilmesi çok önemlidir. Zira yukarıda da ifade edildiği üzere yanlış veya hatalı bir değerlendirme sonucunda alınacak bir karar, kamu kaynaklarının gereksiz yere harcanması sonucunu doğurabilecektir. Söz gelimi, sokak hayvanlarının aşırı üremesi sonucunda bu durumun kontrol altına alınması ihtiyacı ortaya çıkar ise, o yerleşim yeri belediyesinin sokak hayvanları ıslah ve kontrol merkezi yaptırmak ihtiyacından söz edilebilir. Burada söz konusu ihtiyacın bir çok bireyin ortak ihtiyacı olduğu ve kamusal bir hale dönüştüğünden bahsedilebilir. Ancak sınırları içerisinde göl veya gölet bulunmayan aynı yerleşim yeri belediyesinin, gölet temizliği hizmeti gibi bir ihtiyacından söz edilemez. Bu şekilde yapılan alımların arka planında, karar alıcıların çeşitli bireysel gerekçelendirmelerine rastlamak mümkündür. Bu gerekçelendirmeler iyi niyetli olsa dahi hatalı olacağından kaynak israfına yol açabilecektir. Hiç ihtiyacı olmamasına rağmen idarelerin alım yapması örneklendirmesi, mantığa aykırı gibi görülse de uygulamada bu tarz durumlara rastlamak mümkündür.
Yukarıda, ihtiyacın kamusal olup olmadığının, sadece yetkili üst yöneticiler tarafından değil, geniş bir kitlenin/grubun katılımıyla (ya da yönelimini gözeterek) tespit edilmesinin önemine vurgu yapmıştık. Bu şekilde karar alınmasının bir diğer sonucu da, kamu kaynaklarının sadece belirli bireylerin ya da bir grubun istifadesine sunulmamasına ve daha fazla bireyin kaynaklardan yararlanmasına hizmet etmesidir. Yine bir örnekle açıklamak gerekirse; küçük bir yerleşim yerinde, belediye başkanının belediyenin ikinci bir makam aracına ihtiyacı olduğu yönündeki kararı subjektif ve az sayıda kişinin yararına yönelik değerlendirilebilecek iken, sivil toplumun talepleri doğrultusunda ikinci bir toplu taşıma aracı satın alınması daha objektif ve daha çok sayıda kişinin yararına yönelik olarak değerlendirilebilir.
2.2. İhtiyacın tam olarak ne olduğunu belirlemek
Şüphesiz kamu idareleri ve çalışanları bir gelecek vizyonu sahibi olmalı, ve özellikle bazı ihtiyaçları sadece günün koşullarına göre değil, gelecekte meydana gelebilecek durumları da göz önüne alarak değerlendirmelidir.
Bu çerçevede yukarıda anlatılan kamusal bir ihtiyacın varlığının tespiti yapıldıktan sonra, kaynakların verimli kullanılmasını tesis etmek için ikinci adım ihtiyacın doğru olarak belirlenmesidir. İhtiyacın doğru analiz edilmesi ve ihtiyaca karşılık gelecek alım konusunun ne olabileceğinin detaylı olarak hesaplanması gereklidir. Zira ihtiyacın doğru olarak tespiti, alım konusunun doğru olarak belirlenmesine, alım konusunun doğru belirlenmesi de harcanacak kaynağın, verimli olarak harcanmasına yol açacaktır.
İhtiyaçlar genel olarak gözlemlenebilir, hissedilebilir ya da gelecekte gerçekleşmesi öngörülebilir. Kendiliğinden ortaya çıkan, yani hali hazırda var olan ihtiyaçlar, gözlemlenebilir ve ölçülebilir. Bu ölçümün yapılabilmesi gelecekte ortaya çıkacak ihtiyaçların öngörülebilmesi durumundan görece daha kolaydır. Yine de her durumda kaynakların verimli kullanılmasını tesis etmek için ihtiyacın tam olarak ne olduğunun doğru tespiti gerekir.
Kamu kaynaklarının verimli kullanılmamasında en büyük risklerden birisini, geleceğe yönelik ihtiyaçların doğru öngörülememesi oluşturur. Söz gelimi yirmi kişilik nüfuslu ve doğal kaynakları bir hayli yetersiz olan bir dağ köyü(mahalle) ile, bağlı olduğu ilçe arasında asfalt karayolu yapılması bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmış olabilir. Ancak başkaca bağlantısı olmayan bu yolun, üç şerit gidiş ve üç şerit geliş olmak üzere toplam altı şeritli olarak yaptırılmasına karar verilmesi ihtiyacın ötesinde bir satın alma ve kamu kaynaklarının israfı sonucunu doğurabilir. Öte yandan, bu şekilde satın almaya karar veren yetkililer, yakın gelecekte bu köyün hızlı göç alarak büyüyeceğini, ya da köy çevresinde yeni ortaya çıkan bir maden nedeniyle ulaşım ihtiyacının artacağını iddia edebilirler. Bu örnekte olduğu gibi mevcut ihtiyacın ötesinde, geleceğe yönelik öngörülerin isabetli olarak gerekçelendirilmesi için detaylı bir çalışma ve hesaplama yapılmak zorundadır. Uzun zamana yayılan çalışmalara dayanmadan günübirlik kararlarla yapılacak ihtiyacın fazlası alımlar, kamu kaynaklarının israfı anlamına gelecektir.
Geleceğe yönelik öngörülerde benzer olaylar ve geçmişe ilişkin veriler iyi okunmalı ve doğru bilgi üretilmelidir. Ayrıca teknolojik gelişmeler ve ihtiyacın karşılığının teknolojik gelişmeler doğrultusunda nasıl daha verimli olarak alınabileceği hususu mutlaka hesaba katılmalıdır. Bir başka örnek verecek olursak, fotokopi makinesi ihtiyacı olan bir bakanlık il müdürlüğü, geçmiş işlemlerine bakarak renkli fotokopinin kendi müdürlüğü için bir ihtiyaç olup olmadığı hususunu değerlendirmelidir. Geçmiş yıllarda yılda bir kaç adet renkli fotokopi çeken ya da hiç renkli fotokopi çekmeyen bu idarenin, söz gelimi ortalama 30 bin lira civarında piyasa fiyatı olan siyah-beyaz fotokopi makinesi yerine ortalama 80 bin lira civarında piyasa fiyatı olan renkli fotokopi makinesi alacak şekilde ihtiyacını tanımlaması kamu kaynaklarının verimli kullanılamaması sonucunu doğuracaktır. Yine aynı olayda, teknolojik gelişmeler ile yazışmaların ve belge işlemlerinin elektronik ortama hızla aktarıldığı bir sürece girildiği varsayımında, idarenin gelecek yıl ne büyüklükte ve kapasitedeki bir fotokopi makinesine ihtiyaç duyacağı hususuna ilişkin hesaplama ve değerlendirmelerin de mutlaka detaylı olarak yapılması gerekir.
Uluslararası bazı kaynakların belirttiğine göre, kaynakların verimli kullanılmasının sağlanmasının önündeki en büyük risklerden birisi de, ihtiyacın belirlenmesindeki politika yapıcıların baskın rolüdür. Politika yapıcıların tek taraflı karar almaları ya da baskın rolü sonucunda alınan kararlara göre ihtiyacın belirlenmesi, alım konusunun amacını saptırabilir. Bu riskten kaçınmak için, yukarıda da ifade edildiği üzere, daha geniş ve katılımcı bir çerçevede, sahasında uzman kişilerin görüşlerine ve analizlerine değer vererek ve kamunun genel ihtiyacını ve yararını gözeterek karar almak son derece önemlidir.
2.3. İhtiyaçların sıralanması
İdeal olan ihtiyaçların belirli bir süre önce belirlenmesi, (örneğin bir takvim yılı öncesinde) ve belirlenen ihtiyaçların bir planının oluşturularak sıralamasının yapılmasıdır. Kamu kaynakları sınırlı olduğu için, bu sıralama yapılırken önemli ve acil ihtiyaçlara öncelik vermek, nispeten az önemdeki ve acil olmayan ihtiyaçlara ise, uzun dönemli satın alma planında daha sonraki tarihlerde ve/veya sıralarda yer vermek doğru olacaktır. Yine bir örnek ile açıklamak gerekirse; bir yerleşim yeri belediyesinin gelecek yıl için harcayabileceği kaynakları toplamı 100 lira olduğu, ve yerleşim yerinin ihtiyaçlarının ve yaklaşık maliyetlerinin ise sırasıyla, arızalı durumdaki eski kanalizasyon şebekesinin yenilenmesi inşaatı( 50 lira), katı atık toplama hizmeti (40 lira), iki adet halk konseri hizmeti (10 TL) ve öğrencilere burs verilmesi (10 TL) şeklinde olduğu varsayımında, belediyenin ihtiyaçlarının toplam yaklaşık maliyeti 110 lira, toplam kaynağı ise 100 liradır. Bu durumda belediye bazı ihtiyaçların alımından vazgeçmek ya da bazı ihtiyaç miktarlarında azaltma ya da değişiklik yapmak şeklinde belirleme yapmak zorunda kalacaktır. Belediyenin ihtiyaç önem sıralamasını yukarıda sayıldığı şekilde yapıldığını varsayalım. Bu durumda belediyenin 10 TL ek kaynağa ihtiyacı olacak, bu kaynağı yaratma imkanı yok ya da ihtiyaçlarını revize etmek suretiyle harcamalarını azaltmak istiyor ise ihtiyaç belirlemesine ilişkin değerlendirmelerini gözden geçirmesi gerekecektir. Bu durumda belediyenin muhtelif seçeneklerine bakacak olursak; halk konseri ya da öğrencilere burs verilmesi işlerinin birinden vazgeçilebilir ya da halk konseri adedini bire ve burs verilecek öğrenci sayısını yarıya indirerek harcama planı içerisinde kalabilir, ya da söz gelimi şehir merkezi uzağında ve az sayıda kişinin yaşadığı mahallelerde yapılacak katı atık toplama hizmetinin her gün yapılması yerine, gün aşırı yapılması şeklinde planlama yapılarak kaynak sorunu çözülmeye çalışılabilir. Çözüme yönelik nasıl ve ne şekilde planlama yapılacak olursa olsun, ihtiyaçların önem ve aciliyet sıralaması (Kraljic matrisi burada yararlı olabilir) ve paydaşlar için hangi hizmetin ne derece önemli olduğu hesabı (Pareto optimumu burada yararlı olabilir) mutlaka yapılmalıdır.
Bu şekilde erken dönemlerde yapılacak bir plan dâhilinde kamu alımlarını tasarlamak, "kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak" ilkesinin gerçekleştirilmesine hizmet edecektir.
3.SONUÇ
Esas itibariyle yukarıda izah edilmeye çalışılan hususlara bakıldığında, kaynakların verimli kullanılması ilkesi ile, ihaleye/ihalelere hazırlık işlemlerinin doğru bir şekilde yapılması, özellikle ihtiyacın doğru bilgiye dayanarak belirlenmesi arasında yoğun bir ilişkinin var olduğu görülecektir. Bu anlamda, uygulamada çoğu zaman ihale sürecinin görece daha az önemde olduğu düşünülen ihaleye hazırlık aşamasının, hem güncel hem de geleceğe yönelik ihtiyaçların doğru olarak belirlenmesinin, alım konularının önceliğine göre sıralanması ve uzun vadeli ihale planlamasının son derece önemli olduğu sonucuna varılacaktır. Tüm bu iş ve işlemler, idareler için yoğun çalışma ve emek gerektirir. Ancak, ani kararlarla ve gerekli fizibilite çalışmaları yapılmadan yapılacak alımlar yerine, anlatılmaya çalışıldığı şekilde detaylı çalışma ve planlama yapılarak gerçekleştirilecek kamu alımlarının, kaynakların verimli kullanılması ilkesine hizmet edeceği unutulmamalıdır.